如何化解城市环境风险

    发展的悖论——城市发展与环境风险并行
 
    城市建设发展与城市环境风险如同一对孪生姐妹，很多时候彼此形影不离，诸如城市生活垃圾问题，因废气、废水、固体废弃物排放而产生的空气污染、水污染、土地污染，还有噪音污染等环境问题常常与城市的发展相伴而生。这些问题都是人类活动造成的，而城市的发展又离不开人类的活动，城市是人造体，人群是城市发展最基础的元素和符号，这是城市发展的悖论。人类活动所带来的城市环境风险是城市发展中挥之不去的梦魇，于是，城市的管理者们试图降低或解决这些环境风险，但效果往往并不明显，这成了城市发展中的纠结所在。何以如此？
 
    原因之一：作为社会环境的城市公共空间与作为栖身居所的城市私人空间的区割。作为栖身居所的城市私人空间是指以居所为主，包括工作环境在内的城市私人环境空间，而作为社会环境的城市公共空间是指包括广场、道路、公园、河流、空气等这样的城市公共环境空间。前者是占据了个人生活绝大部分时间的小空间，由于人们更多的时间是生活在这样的小空间中，于是往往会认为它与个人的身心健康关联度更高，进而特别关注小空间中的环境问题；后者是只占个人生活中小部分时间的大空间，人们在其中停留的时间相对较少，于是往往会不关注或极少关注其中的环境问题，尽管它同样会对个人的身心健康带来不可估量的影响。这就是城市公共空间与私人空间的区割。区隔是指人们对某两种或两种以上的事物进行了有意识或潜意识的区别看待，并主动将它们分割甚至对立起来。当人们无法忍受公共空间中的环境问题时，进入私人空间领域活动就会成为更多人的选择，这将会进一步加剧这种区隔。于是，私人空间中的环境问题得到人们更多的重视并力图改善，比如对于甲醛是否超标等家居环保的要求得到进一步强化，而公共空间中的环境问题往往由于集体的无意识而日益加重甚或恶化，比如绿地被破坏、垃圾乱扔乱堆放、 PM2.5 浓度增加等问题成了生态城市建设中的纠结所在。
 
    原因之二：生态环境的“公地悲剧”魔咒对城市发展形成负效应。当一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个人都有权使用资源，但没有人有权阻止其他人使用，由此导致资源的过度使用甚至枯竭，即为“公地悲剧”。在现代社会，“公地悲剧”往往伴随着个人在复杂社会系统中的选择性行为。这种“从我出发”的选择性行为往往使得环境风险这样的“公地悲剧”频繁发生。从资源环境的角度来看，“公地悲剧”的典型例子很多，如草场过度放牧、过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源以及污染严重的河流和空气等。
 
    以城市汽车的增加为例，我们一边享受着汽车文明带来的好处，一边又承受着现代科技发展所带来的环境风险。汽车，尤其是家用汽车的增加是城市居民生活水平提高的一个显著标志，也给人们出行带来了便利。但是，当现有的城市道路交通系统无法承载现有的汽车容量时，交通拥堵就会随之而来，这时候人们就会怪罪于落后的道路网和道路交通系统的设计者与城市决策者们，而很少从自身去寻找这种窘境之所以产生的原因，人们依然在汽车能给自己带来交通便利的基本认知理念之下购买汽车，继续在为城市的交通拥堵增添一份压力，紧接着，道路交通系统的设计者与城市决策者们必须要为交通拥堵找到解决的办法，或架桥，或扩路，或划设单行线等。然而，城市的道路空间是有限的，而汽车的增加却无限。于是，一场道路的使用者与道路设计者和城市决策者之间的博弈就此拉开。
 
    城市的道路空间正是哈丁理解的“公地”，当这种“公地”再也无法承载日益增加的汽车容量时，“公地悲剧”就会产生。为解决这种城市道路交通的“公地悲剧”，限购、限行、摇号等各种控制手段自然而然出现了。从另一方面看，我们往往也会抱怨城市环境质量的下降，当然，导致城市环境质量下降的因素很多，不断增加的汽车排放的尾气也是诱因之一。已经拥有汽车的城市一族在抱怨城市的环境质量，没有汽车的城市一族也在抱怨城市的环境质量。可是，就在这种抱怨之中，为了出行便利，购买汽车依然成为人们的现实选择，汽车在增加，排放的尾气往往使得城市空气中的PM2.5 浓度也有所增加，进一步增加了城市生态的压力。
 
    城市人群呼吸的空气是另一种形式的“公地”，一旦城市生态环境治理和改善的努力无法抵消汽车尾气排放等造成的环境压力之时，环境质量就会更进一步下降，于是就会产生另一种形式的“公地悲剧”。事情还没有结束，这种下降往往会带来如下的结果：城市生产和生活的区域向空气质量相对较好的城郊地区转移，更多的城郊地区甚至农村地区进入到城市的规划框架之内，被融入到城市的发展之中，成为城市生态治理的一部分。为什么会出现上述“公地悲剧”？在城市生态系统中，道路、空气都是重要的组成部分，它们对于城市居民来说，具有社会公有性、社会公享性和社会公用性，这种“三公”性质就使使用者产生了权利和义务上的困境，即有权利使用但没有明确的维护义务。之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，都认为应该得到重视，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，不仅阻止的行动乏力，而且自身往往还在加剧事态的恶化。在过度使用之后，于是就有了城市发展中的道路“公地悲剧”和空气“公地悲剧”。
 
    策略与选择——超越城市发展悖论的可能
 
    1962 年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊的《寂静的春天》一书在美国问世，这本书是人类首次关注环境问题的著作。在当时，这是一本争议很大的书，书中描述了农药的大量使用对人类环境造成的巨大危害：在春天来临的时候，大自然一片寂静之声。这样惊世骇俗的预言不仅受到与之有利害关系的生产与经济部门的猛烈抨击，而且也在全世界范围内产生了极大的震动。该书尖锐地指出了人类文明存在的问题，促进了全球生态保护意识的觉醒。蕾切尔·卡逊在书中指出，人类一方面在创造高度文明，另一方面又在毁灭自己的文明，生态环境问题如不解决，人类将生活在“幸福的坟墓”之中。如何超越城市建设与发展的悖论，使城市人群懂得并触摸到“让生活更美好、让市民更幸福”这一城市发展的真谛，这一课题在考验着我们的眼界和视野，在等待着我们的行动和选择。
 
    （一）城市生态意识启蒙：增强对生态城市理念的认知和认同对一种事物认知和认同的增强有两种基本途径，一种是外界的东西对大脑持续不断的刺激和反复，另一种是内在自我意识对于事物的自觉觉察，当然，这种内在的自觉觉察首先也需要通过外界的刺激和反复，一旦对事物的自我内在觉察机制形成，就会自发产生并不断加深对事物本身的认识。
 
    “随着经济发展和社会进步，随着绿色GDP、绿色交通、绿色出行等绿色概念的倡导，人类对自身活动的反思性、人们的环保意识在不断增强，人们更加关注环境生态系统对自身所造成的影响，不管这种影响是显见的还是潜在的。”要增强对生态城市理念的认知和认同，需要城市人群的生态意识启蒙。
 
    城市生态意识是指对城市生态的认知和态度。城市生态意识启蒙就是要引起人们对城市生态的重视，转变人们传统的生态观念，培养强烈的城市生态意识，树立科学合理的城市生态观念。诸如中国五省八市“酷中国——全民低碳行动计划”“地球1小时”等活动的开展，其目的都在于此。2007年，WWF（世界自然基金会）向全球发出了一项倡议：呼吁个人、社区、企业和政府在每年三月最后一个星期六20时30分—21时30分期间熄灯1小时。此项倡议活动被称为“地球1 小时”，也称“关灯1小时”，其目的旨在激发人们对保护地球的责任感，以及对气候变化等环境问题的思考，表明对全球共同抵御气候变暖行动的支持，这项活动目前已成为全球最大的环保活动。
 
    在城市生态意识启蒙方面，一是通过经由科学论证的、以数字表述为依托的数量化生态宣传使城市人群达到对城市环境风险的感知，在感知的基础上，形成对生态城市理念上的建构和认同，进而自觉地投入到城市生态环境的改善与维护上。二是利用典型的、正反方面的城市生态案例，进行宣传和教育，在全社会营造客观、理性地看待城市生态的氛围，避免夸大和放大现有的城市环境风险。在这两个方面，要注意一点，即“要针对风险的建构和放大进行有效地预警和干预，找到关键环节和关键节点，将真实信息及权威声音、科学结论及推理过程、专业知识及标准表述，通过不同渠道大容量、多维度、宽视角、高频率地进行传播和输送，以最大限度地抑制风险建构的放大效应，最大限度地形成风险建构的衰弱效应。”三是唤醒城市人群关于城市生态与自身生存发展休戚相关的意识，正确地面对城市发展中的各种环境风险，培育自身的风险责任伦理，主动承担起改善和维护城市生态环境的责任。四是通过舆论宣传，积极营造一种城在林中、林在城中的林城合一和人与城共生的和谐城市生态文化理念。应该说，立足于中国当下现实，在全面建成小康社会的过程中，加强城市生态意识启蒙和培育，增强城市人群的生态意识，是推进生态城市建设、使城市发展走出倒U型发展模式的思想观念前提。
 
    （二）城市生态治理的模式与机制：从单方支配到多元共治，从单一城市治理到多城市联合治理。治理需要纵向联通、横向联合，国家治理、社会治理的过程就是多元主体协商的过程。城市环境风险与城市居民生活息息相关。当城市发展的硬杠杠与城市人群对环境保护的软要求发生矛盾时，协商民主就会起到消弭分歧、达成一致的作用。“协商民主把协商主体从政治精英扩展到广大公民；从选举环节扩展到决策过程。协商民主鼓励公民积极参与公共协商，公民参与不仅局限于投票，或者请愿、陈情或社会运动，而应该在充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公平的条件下，对公共决策进行公开的讨论，进而提出可行的方案或意见。”
 
    近年来，城市环境风险事件有所增加。2012 年10月22 日，宁波镇海湾塘等村数百名村民，以该市一化工企业（PX 项目）距离村庄太近为由，到区政府集体上访，并围堵了城区一交通路口，造成群体性事件。10月28日晚宁波市政府经与项目投资方研究决定：坚决不上PX 项目；炼化一体化项目前期工作停止推进，再作科学论证。在厦门PX 事件中，民众认为PX 项目未来存在某种风险，并且认为这种风险后果非常严重，这种对风险的建构最终导致了现实的群体性事件。对于这类城市环境危机事件，我们要有新的社会治理模式，要从政府的单方支配模式转变为城市各类群体的多元共治模式。多元共治模式打破了城市各阶层在话语权上的隔离，建立起了实现彼此有效沟通的机制。未来的城市生态治理需要实现由政府“单打独斗”向社会协同、公众参与等多元共治转变。
 
    在多元共治模式中，以政府为主体的管理者是核心和关键，城市各阶层的协同参与是基础和根本，这其中，既包括城市中的民间组织、机构和相关团体，也包括普通的市民。这种新的治理模式的基本途径就是让城市各类群体参与到环境事件中来，以协商民主的形式展开争论、沟通、交流与协调，“在不同利益主体参与对话，进行理性的论辩和说理之后，选择并实施一种能够达成最大共识、体现最大愿望、符合最大利益的最优环保方案，从而实现人与自然和谐。”让更多的人参与协商和决策，这是优化城市生态治理的有效办法。
 
    有些城市的环境风险并非依靠某一城市自身所能单独解决。比如，城市雾霾天气的形成和发生一般具有系统性和扩散性，它往往会超越城市的地理边界，波及的范围会越来越广，影响面也会越来越大。这种环境风险在扩散中常常体现出一种相互性和区域性，城市之间会互相影响，风险会彼此叠加，这就需要实现从单一城市治理机制到多城市联合治理机制的转变。通过采取区域协同治理机制应对这类环境风险是生态城市建设的一个基本思路。2013 年3 月23 日，北京市和天津市签署加强经济与社会发展合作协议，其中就有不少联手治理雾霾的内容。针对改善京津地区环境质量，协议提出，要加强京津PM2.5 污染治理合作，探索建立重污染天气的应急联动预案，建立两市领导高层协商机制，这种联合治理还在扩大。