深化灾害管理改革 提升防灾减灾能力
在四川芦山“4·20”7.0级强烈地震中，我国举国救灾体制再一次在地震救援中发挥了重要的作用。但国家减灾委专家委员会副主任、中国人民大学教授郑功成近日在接受记者专访时指出，目前实行的举国救灾体制存在隐患，我国应强化灾害管理的体制机制改革，充分发挥市场及社会组织的力量，提升国家综合防灾减灾能力。
灾情是国情日益重要的构成部分
近年来，我国在社会经济高速发展的同时，也进入了灾害、事故的多发时期。一方面，自然灾害的危害在持续扩大，灾害造成的受灾人次、受灾面积等不断蔓延和扩大，且发生周期愈来愈短；另一方面，伴随工业化、城镇化的推进，我国也进入了一个人为灾害高发、频发的时期，各种人为灾害的后果日益严重。而相应地，人们的灾害意识、防灾准备不足，以及对政府的依赖性不断强化等因素，也使灾害造成的不良效应呈持续放大趋势。
郑功成表示，在日益严重的灾情面前，中国的减灾工作面临着巨大挑战，首先是长期形成的增长至上的思维定势不易改变。
“减灾是发展，减损就是增长。”郑功成说。但迄今为止，即使是在中央政府明确调低经济增长速度的条件下，各地的增长冲动仍然表现出强劲态势，在追求增长的同时依然难以顾及防灾减灾，因此成为我国减灾工作客观上面临巨大的观念障碍。
郑功成认为，我国减灾工作所面临的挑战还包括工业化、城镇化的进程使我国灾害问题更加复杂化；全球气候变化与极端性天气现象的加剧；我国在防灾减灾体制性缺陷的制约、相关配套不能有效协同等多个方面。
他强调，灾情已经成为中国国情的重要构成部分。必须将综合防灾减灾上升为国家战略，从战略高度来系统研究、统筹思考综合防灾减灾对策并采取相关行动。减灾能力是综合国力的组成部分，应该伴随着综合国力的上升同步提升。
“灾害防御体系应该强调预防优先、综合治理。但我国目前的灾害防御体系存在着重视救灾不重视防灾；重视政府作用、轻视市场及社会组织的力量等问题。多年来，我国灾害防御的分割治理取得实效，但综合防范进展缓慢，亟须提高。”郑功成说。
推进体制改革，强化灾害综合防范能力
新中国成立以来，我国政府一直重视防灾减灾工作，从农田水利基本建设到三峡工程，从城市消防体系建设到“三北”防护林等，各种防灾减灾工程措施确实取得了巨大成效，社会主义制度下的举国救灾体制在灾后救援及重建上也发挥着重大作用。
但郑功成表示，由于体制的僵化，我国长期缺乏针对灾害问题的统筹考虑和系统的减灾政策设计，使我国的灾害防御体系存在着相互分割与投入失衡等内在缺陷。
据了解，在当前行政体制架构下，我国涉及灾害管理的部门、机构超过40个。“在我国灾害管理中，人为灾害和自然灾害分割管理，自然灾害中的各个灾种，如洪水、地震、台风等也分灾种而治、分环节而治。这种灾害分割或者灾种分割的后果是缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，无法适应新形势下防灾减灾工作的需要，非常不利于形成共同的灾害意识，也不利于建立综合防灾减灾体系。”郑功成说。
郑功成认为，深化灾害管理体制改革，为综合防灾减灾提供有力的组织保障，已经构成了持续提升国家综合防灾减灾能力的必要条件。而深化灾害管理体制的核心任务，就是要构建合理、高效的灾害综合管理体制。
对此，郑功成提出了五点建议：一是将虚化的国家减灾委员会办公室实体化，职能范围应当由自然灾害扩展到人为或社会灾害、由救灾环节扩展到灾害教育与防灾减灾各个环节，做好国家层级的防灾减灾统筹规划，从顶层推动对灾害问题进行综合治理；二是改变目前国务院应急办的临灾应急机制，建立权威的中枢执行机构——国家应急管理局，以重大灾害应急管理为主，突出灾时主导救援、平时监察防灾的双重职责；三是强化国家减灾中心的综合服务功能，明确其为国家综合防灾减灾信息技术枢纽并主导国际综合防灾减灾合作的职能；四是设置国家综合防灾减灾顾问机制，形成一支稳定的专家队伍并明责赋权；五是明确划分中央与地方政府的灾害管理权责，包括以县、市为重心的灾害应对管理责任，赋予下级政府对灾害的先期处置权及跨区域灾害或特别灾害提升管理层级的规范等。
机制改革：变举国救灾为举国减灾
从国际经验出发，一个国家或地区能否取得良好的综合防灾减灾效果，通常取决于该国或该地区的社会参与程度。而我国现行的防灾减灾机制却客观存在过度依赖政府的现象。
在我国目前的防灾减灾体系中，政府越位、缺位和错位的现象并存。在防灾环节，疏于宣传教育等非工程性措施；在救灾环节，政府特别是中央政府又包办过多；在灾后救援与重建中，政府亦存在着替代社会机制与市场机制的现象，这既影响了更广泛地形成社会合力开展防灾减灾，也滋生了公众与地方“等、靠、要”的依赖心理。同时，社会在参与防灾减灾方面乏力、无序，市场机制不能发挥应有作用。本应在国家防灾减灾与灾害补偿体系中扮演重要角色的保险公司，普遍缺乏应有的防灾减灾功能，其对灾害损失特别是重大灾害损失的补偿往往只具有象征性意义。
“尽管目前我国举国救灾的体制在应对灾害时卓有成效，但对于我国财政的可持续发展存在隐患，我国应变举国救灾为举国减灾，充分发挥市场机制与社会机制的作用。”郑功成说。
他建议，国家应该减少对灾后重建的拨款，新增对公共场所参加保险的预算支出。政府应从包办救灾与灾后重建中转换角色，成为灾害紧急救援者和公共场所参保人，这不仅起到示范作用，有利于推动市场机制发挥灾损补偿的基础性作用，同时也将不确定、不可控的救灾及灾后重建支出转化为确定的、可控的保险费预算支出，这是平衡政府灾害损失补偿责任并确保财政不因灾害受过大冲击的重要条件。
建立“国家主导 商业化运作”的巨灾保险制度
而对于国家综合防灾减灾战略中的关键措施之一的巨灾保险制度，郑功成表示，这既需要政府在立法、财税等方面的大力支持，也需要保险业承担起自身的责任，不断提高自身防灾减灾能力。
郑功成表示，国家予以政策支持是巨灾保险制度有效运行的重要基础。政府在建立巨灾保险制度中的作用主要体现为：一是建立健全法律法规体系，通过立法，实行强制保险，以解决逆选择和需求不足的问题；二是利用政府在融资方面的优势，在系统建立的初期提供资金，并对系统早期可能遭受的损失承担最终风险；三是政府通过税收减免等措施，可以加快系统基金的积累。另外，政府还可在管理、风险评估、条款费率的制定等方面发挥作用。
“在政府应该提高重视的同时，保险业自身要担起责任。保险业应成为我国灾害防御体系中分散风险、补偿损失额的最重要力量，以及防灾减灾的主要角色。”郑功成说，“目前保险业的风险管理水平还难以达到要求，改进的方面主要包括加快非寿险业务的发展速度，改变非寿险业务以车险为主的结构不均的现状，提高对巨灾风险的承保能力及灾害的补偿能力，以及加强灾害风险管理能力等。”
郑功成认为，在国民保险意识低下、政府对巨灾损失奉行高水平救助已成历史惯例的情况下，完全照搬国外的任何一种模式都难以适合中国的国情。中国的巨灾保险目前宜采取“国家主导 商业化运作”的模式。
“因地制宜，有重点、分灾因推进是国际上构建巨灾保险制度的主要做法。中国可以在初始阶段因地制宜，根据现有的经济发展条件、保险意识、市场发育程度等条件，满足一些急需的风险保障需求，如农业巨灾风险、地震巨灾风险等，分灾因推进巨灾保险制度。在积累一定的经验、数据和主观、客观条件相对成熟后，再在此基础上建立综合性巨灾保险制度。”郑功成说。
