民政局无权代无名氏亲属提起侵权之诉

　　举案说法
 
　　民政局不属于“赔偿权利人”，与本案无直接的利害关系，无权代替受害人无名氏的近亲属提起侵权之诉，作为原告主体不适格。
　　
　　■案情
 
　　2011年11月2日20时40分许,赵某驾驶冀FGH839轿车沿河北省安国市西外环由北向南行驶时，与同向骑人力三轮的无名氏相撞，致无名氏死亡，双方车辆不同程度受损。经安国市公安交警大队认定，赵某承担事故的主要责任，无名氏承担事故的次要责任。
 
　　2012年1月份，安国市人民检察院指控赵某某犯交通肇事罪，并向安国市法院提起公诉。同时，安国市民政局对驾驶员赵某、车主谷某、平安产险保定中心支公司向河北省安国市人民法院提起了附带民事诉讼，要求各被告共计赔偿38万元(其中请求平安产险保定中心支公司赔偿无名氏死亡赔偿金36万元)。
 
　　■审判
 
　　一审法院安国市人民法院认为：在不能确定被害人亲属的情况下，由安国市民政局作为社会救助基金管理机构代表无名氏的亲属，要求各被告人赔偿对无名氏亲属造成的经济损失，有利于保护受害人的合法权益，平安产险保定中心支公司应当在交强险限额内予以赔偿。因此，2012年3月28日，一审判决：平安产险保定中心支公司在交强险及商业三者险范围内赔偿无名氏亲属死亡赔偿金及丧葬费228318.6万元。
 
　　接到一审判决后，笔者作为平安保险公司的代理人，在第一时间将判决结果报告了理赔中心法律岗；平安产险保定中心支公司理赔中心法律岗对该案专门组织了会商，并根据笔者提出的最高人民法院研究室《关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起附带民事诉讼问题的答复》，以及最高人民法院《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明确的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》等相关法律规定，提出了如何上诉的指导意见，笔者作为二审代理人起草了上诉状。
 
　　经代理人与二审法院河北省保定市中级人民法院的主审法官多次沟通，最后法官接受了代理人的观点。2012年6月15日，二审法院裁定撤销原判，发回重审。后经与法院沟通,最后原告安国市民政局撤回起诉。安国市人民法院于2012年9月25日做出准予安国市民政局撤回起诉的裁定。
　　
　　■评析
 
　　本案中，笔者作为代理人，主要从诉讼主体资格和法律依据两个角度进行了分析：
 
　　原审判决认定被上诉人具有原告主体资格，没有事实和法律依据。
 
　　本案中，被上诉人民政局无权代替受害人无名氏的近亲属提起侵权之诉，作为原告主体不适格，依法应驳回其起诉。
 
　　首先，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第108条规定：“起诉必须符合以下条件：（一）原告是与本案有直接利害关系公民、法人和其他组织。……”这里的“与本案有直接的利害关系”，即指民事权利义务关系。民政局是否与本案存在民事权利义务关系，必须根据法律规定加以确定。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，赔偿权利人“是指因侵权行为或者其他致害原因直接遭受人身损害的受害人、依法由受害人承担扶养义务的被抚养人以及死亡受害人的近亲属。”民政局显然不属于该司法解释规定的“赔偿权利人”，因此不具有原告的资格，依法应驳回其起诉。
 
　　其次，从责任保险原理角度分析，责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险，责任保险的被保险人给第三者造成损害，被保险人未向该第三者赔偿的，保险人不得向被保险人赔偿保险金。很显然，此处所指“第三者”仅限于遭受被保险人侵权损害的第三者，即受害人本人及其近亲属，并不包括民政部门。而第三者为无名氏的情形，因其身份不明所致具体赔偿数额不明确，“被保险人对第三者依法应负的赔偿责任”亦无法确定，应待无名氏法定继承人出现主张赔偿权利后，责任保险金方可确定。因此，民政局无权代第三者（受害无名氏）收取赔偿款。
 
　　再次，从公权力未经授权不得干预私权利的法理角度分析，无名氏索赔属于民事赔偿权利（债权债务），为私权，民政局作为公权部门应当严格遵循“法无授权即禁止”之原则，而对于民政局代无名氏索赔问题，法律、行政法规目前并未作出规定。因此，民政局无权代无名氏亲属收取赔偿款。
 
　　最后，从最高院系列司法文件精神来看，民政局代无名氏索赔没有法律依据。
 
　　1.2008年6月17日，最高人民法院研究室《关于人民检察院或者民政部门能否代替身份不明被害人的近亲属提起刑事附带民事诉讼问题的答复》（法研【2008】80号）规定：“人民检察院或者民政部门不能代替死亡被害人近亲属提起附带民事诉讼。在刑事案件审结后，如果被害人的身份已被查明，其近亲属主张赔偿的，可以另行向人民法院提起民事诉讼。” 
 
　　2.2010年12月9日，最高人民法院《关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》（【2010】民一他第23号）进一步明确：“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉。”
 
　　3.最高人民法院在2011年10月9日《最高人民法院办公厅关于印发<全国民事审判工作会议纪要>的通知》（法办【2011】442号）文件中，再次强调并拓展了法研【2008】80号和【2010】民一他字第23号文的法律内涵，该会议纪要明确指出：“鉴于侵权责任法只明确规定被侵权人死亡，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任，没有赋予有关机关或者单位提起请求的权利，故侵权行为造成身份不明人死亡时，如果没有赔偿权利人或者赔偿权利人不明，有关机关或者单位提起民事诉讼主张死亡赔偿金的，应不予受理；已经受理的，应驳回起诉。”与此同时，最高人民法院民事审判第一庭在2011年9月人民法院出版社出版发行的《民事审判指导与参考》（总第46辑）刊登了文为“侵权行为导致身份不明的受害人死亡，民政部门等行政部门或者其他机构是否有权提起民事诉讼”的指导性案例。该指导案例再次强调了最高人民法院民一庭意见：“因侵权行为导致流浪乞讨人员等身份不明人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门等行政部门或机构向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。”
 
　　日前，最高人民法院于2012年3月20日发布的《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》（见《人民法院报》2012年3月21日报纸第二版）第3条规定：“被侵权人因机动车交通事故死亡，无赔偿权利人或赔偿权利人不明，有关机关、部门或者社会组织向人民法院提起诉讼主张死亡赔偿金的，人民法院不予受理；已经受理的，驳回起诉。”可以看出，最高院对该类案件已经有了明确的认识，民政局等部门不具备诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。