禁佣令”对农险中介市场的影响分析

    不久前，保监会向各保监局及各财产保险公司发出了一份68号文件，即《中国保监会关于进一步加强农业保险业务监管规范农业保险市场秩序的紧急通知》（业内简称“68号文”）。在该《通知》中，有一条是针对中介问题的“禁令”，该条说：“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险保费中提取手续费或佣金。对于该‘禁令’，业内和社会上产生不同的理解。”有人将其解读为：这意味着保监会禁止在政策性农业保险活动中的一切保险中介服务活动，说这“实际上是‘变相’取消中介机构的农险业务经营资格”。
 
    “禁佣令”意义何在
 
    根据笔者的理解，这个“禁令”主要是针对个别地方农业保险市场上中介人的某些违法违规中介活动。
 
    对于保监会发布的该《通知》，特别是规定“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险保费中提取手续费或佣金”，有什么重要意义，如何正确理解，有必要加以讨论。
 
    根据笔者的理解，这个“禁令”主要是针对个别地方农业保险市场上中介人的某些违法违规中介活动。这些活动超越了中介服务的规范，不适当地或者非法地向保险经营机构收取佣金。虽然这是近年来个别地方发生的问题，但是在农业保险界的影响不小，因此给农业保险带来一些负面效果甚至不可测风险。进一步规范政策性农业保险中的中介活动，加大对农业保险领域监管力度，纠正其间违法违规行为，维护农民的合法权益，也保证政府的财政资金用在“刀刃”上，不致“跑、冒、滴、漏”，才能保证政策性农业保险的健康和可持续发展。这应该是发布该《通知》，也就是发布此“禁令”的意义所在。
 
    根据保监会关于各类中介人的管理规定，保险经纪机构可以基于投保人的立场和利益，接受被保险人委托，帮助其选择保险人和保险产品，发生保险事故之后可以代被保险人索赔。经纪人还可以为客户提供风险管理和咨询服务等。而代理人则可以基于保险人的利益，接受保险人的委托，为保险人推销保单、收取保费，代理理赔等。而保险公估人也可以根据保险一方或者被保险人一方的需要和要求，提供损失查勘、定损、理算等中介服务活动。但是这些保险中介不能超越自己的角色定位和规范的中介服务范围。
 
    问题是谁来支付佣金
 
    根据保监会关于各类中介人的管理规定，保险经纪机构可以基于投保人的立场和利益，接受被保险人委托，帮助其选择保险人和保险产品，发生保险事故之后可以代被保险人索赔。
 
    理论上讲，保险中介，包括保险经纪机构、保险代理机构和保险公估机构，都是可以在农业保险市场上发挥积极作用的，这些中介服务活动的范围，既包括中央财政和地方财政共同给予保费补贴的保险项目之中，也包括地方财政单独补贴的农业保险项目之中。
 
    有的地方政府部门可能不完全了解保险中介的角色和服务定位，认为政策性农业保险市场上缺乏保险合同签约和履约的监督，作为合同弱势一方的农户，其利益可能受到侵害，就想找一个保险中介人来充当农民的“代理人”，以便维护农民在保险活动中的权益。而这个保险中介可以向保险人请求“佣金”。其实这是对保险活动的监管规则缺乏了解，也是对保险中介职能和作用的错误理解。
 
    第一，《农业保险条例》明确规定保险市场的监管就是保险监督管理部门，该《条例》第四条第一款说，国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。涉及财政资金违规时，财政部门也可以根据有关规定进行查处。该条例第三十条第一款讲，违反本条例第二十三条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。就是说除了保监会和财政部门，其他部门都没有对政策性农业保险活动进行监管的职责和执法权力，包括对农业保险合同的签订和履行进行监督。即使是由各级财政进行保费补贴的政策性农业保险活动也是如此。
 
    第二，保险中介有其法律和业务的角色定位，如果是保险经纪人，如前所述，他们可以在受到投保人一方的委托时，作为投保人的代理人帮助其投保和索赔，但这是一种合同行为，保险经纪人自己不能“自告奋勇”作为农民群体的“代理人”或代言人，在保险市场中行使“监督管理”权。因为这并不是受投保农民的委托而产生的合同行为，即使某级政府部门授权其在政策性农业保险活动中担当投保方的代理角色，替投保人维护权益，也是不合法的和无效的。因为政府不能因为给农民提供了保费补贴就“摇身一变”成为投保人的代理人，代替农民做出这样那样的选择。更何况无论哪家中介公司，也不可能有在一个县、一个市或者一个省范围内执行这个“监督职能”的能力。
 
    上述问题的关键在于，政府与保险中介角色存在双“错位”。中介自己“自告奋勇”地成为农民代言人或是政府代表农民请中介成为农民的代言人，如果上述逻辑链条成立，实际需要双重授权：农民授权政府代表自己，然后政府才能代表农民请中介；或是农民直接授权中介代表自己。但在实践中，这双重授权基本上都不存在，农民某种程度上是“被”政府和（或）是中介“代表”了。
 
    也许政府与一些保险中介都是基于某种善意，试图通过自己的介入去解决目前保险市场存在的侵害消费者的行为。但这种善意必须获得农户的授权，而不能被“强制推行”。正如美国一位哲学家诺齐克说的那样，“你不可以决定给我一件东西（比方一本书），然后强夺我的钱来偿付书款——即使我没有更好的东西要买。……不管一个人的目的是什么，他不能如此行动：先给人们利益，然后要求（或强取）偿付。任何一个群体也不能这么做。”因此，政府与中介是否能够作为农民的“代言人”，必须要有农民的意志表达，如认可、同意或者共识，其外部表现形式就是明确的授权。消费者保护也许确实是一种政府应该关心的公共利益，但这并不意味着农民对于提供公共利益的主体不能被自愿地主动接受或者拒绝，事实上，对农民来说，他们除了关心获得公共利益，还关心对提供公共利益的主体进行自由选择的可能性。因此，必须要有授权，而不是政府或是一些中介可以“钦定”作为农民的“代言人”。
 
    第三，如果是投保人（特定农户、农业经济组织、合作组织、协会保险法人等）作为委托方，委托保险经纪人为自己提供保险签约和履约以及维权服务活动，保险经纪人的佣金应当由委托人支付，而不能由保险人一方支付。更不能要求保险人对佣金数额在招标中报价竞争。换句话说，如果佣金由保险人支付，那如何确保经纪人会去维护委托人的利益？就是说一方面保险公司应该通过自己的服务能力而不是通过给经纪人的佣金高低来获得市场份额，另一方面保险公司更不能为政府指定的中介人从事的上述活动付费。因为这不符合规矩。
 
    这些大概就是“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险保费中提取手续费或佣金”的所指。当然，禁止保险中介借政府之名垄断一方市场资源，迫使保险机构就范，“自愿”奉送“佣金”，既损害被保险人也损害保险人的利益。并不表示保险中介不能在政策性农业保险活动中根据《农业保险条例》和《保险法》的规定从事合法合规的中介服务活动。
 
    规范农险中介市场的根本所在
 
    目前，农业保险中消费者保护亟待加强。其根源在于农户缺乏参与农业保险制度决策与管理的机制。我国政策性农业保险目前已经初步确立了分散决策的“政府市场合作”的制度模式。
 
    如上所述，农业保险在理论上是非常需要中介服务的，但在现实中中介服务出现了不规范的问题。问题的成因之一在于，目前一些地方的农业保险对消费者权益保护不力，甚至出现了不少侵害消费者权益的行为，个别地方政府以此为由，联合一些中介，控制当地农业保险市场，但却违背了中介的基本定位与规范。因此，要从根本上规范农业保险市场，既要维护保险人的正当权益，同时还要规范政府行为，加强对消费者利益的保护，这样也才能为中介提供规范的服务、发挥其独特作用创造良好的外部环境。
 
    目前，农业保险中消费者保护亟待加强。其根源在于农户缺乏参与农业保险制度决策与管理的机制。目前政策性农业保险制度中政府补贴的比例比较高，农户自己承担保费的比例较低，这在很大程度上使得保险公司的主要工作重心在各级政府部门，在基层也主要是通过乡镇政府与村委会与农民接触。这样，在事关农民切身利益的政策性农业保险制度中，农民作为重要的主体，却往往被排斥在制度的决策与管理之外，只是被动地接受，缺少参与权。
 
    比如，一些地方农业保险的承保条件苛刻，从这些年的经营实践看，保险公司承担的风险责任与保险费率不匹配。又比如，理赔服务标准不统一、理赔不规范、理赔时效差，赔付时间较长。发生保险事故后，有的承保公司不能及时支付赔款。因此，我们必须解决这样的问题：在政策性农业保险制度框架内，如何充分发挥农民这一制度主体的作用，而不是仅仅被动地接受保障？这种作用应该通过民主化的机制，反映到有关农业保险的决策中去。也就是在政策性农业保险的架构中，要重视权力的制衡。当一个社会中存在某种权力的时候，必须有另一种权力能够制约它，排除一权独大。
 
    农业保险目前围绕财政补贴资金分配的自上而下的制度安排，使得政府与公司成为主导（尤其是政府具有一边倒的发言权），农民参与程度很低，政府、公司、农民之间缺乏利益制衡与协调机制。显然，这种制度安排很难真正满足农民的需求，也很难对农民的合理诉求做出及时的反应。因此，必须将农民参与农业保险制度的决策和监督作为重要的发展方向，发挥农户这一重要主体的积极性，构建农民与政府以及公司之间的利益制衡与协调机制。这是保护消费者利益的根本出路，也是杜绝政府和中介不当介入的重要保证。一旦农业保险制度的三个主体——政府、公司、农民之间出现利益失衡，就会导致制度操作偏离预定的目标。长期偏离目标的操作就会颠覆制度本身。
 
    同时，政府的不当行为需要有效约束。我国政策性农业保险目前已经初步确立了分散决策的“政府市场合作”的制度模式。“政府市场合作制”既实现了政府责任的回归，又充分利用了保险公司现有的组织资源，这种制度上的优势使得政策性农业保险快速发展。但一些地方公私合作的边界不清，政府对公司行为渗透过度，行政推动已经带来诸多负面影响。我们注意到，一些中介之所以能够突出中介的经营范围和角色定位，某种程度上变相地将保险中介变成保险业务“总承包商”或者“一级批发商”，很大程度上与政府的不当介入与支持密切相关。这事实上源于政府权力的扩张及其对农业保险中保险公司经营行为的不当干预，既损害了保险人的合法利益，也损害了被保险人的利益，影响到农业保险制度的健康和可持续发展。权力的“知止”单靠自律是做不到的，其权力边界应通过外在力量的约束来划定和实现。目前的《农业保险条例》虽然规定了相关政府部门对农业保险的政策支持，也界定和约束了政府在农业保险经营活动中的权力边界，但是各级基层政府还有一个学习和贯彻的过程。当然，对政府不当干预如何约束和制裁，法律上规定方面还有缺陷。例如，已有的罚则几乎全部针对保险公司，而对于政府可能的违规行为却没有任何相应的罚则。因此，亟需通过外部约束明晰政府在农业保险经营活动中的权力边界。
 
    为此，监管部门祭出“重拳”，“严禁从享受中央财政保费补贴的农业保险保费中提取手续费或佣金”十分必要，但同时还是要推动制度和机制建设，规范政府行为以及保护消费者利益，从而也能为各种主体（包括保险中介）各归其位，发挥各自的作用，形成农业保险市场的合作秩序。