台湾安定基金与大陆保险保障基金比较

    10月17日，海峡两岸首次保险监管合作会议在台北召开，大陆方面保险监督管理机构负责人项俊波和台湾方面金融监督管理机构负责人曾铭宗就在《海峡两岸金融合作协议》和《海峡两岸保险业监督管理合作谅解备忘录》框架下进一步加强海峡两岸保险监管合作、促进保险机构互设及业务经营、深入交流保险事务等进行了富有成效的讨论。保险保障基金是保险业防范和化解风险的一道重要防线，也是保险监管制度的一项重要内容，其设立目标是应对保险行业的危机事件，维护保险消费者的权益和稳定行业健康发展。目前，大多数国家都实行了保险保障基金制度，我国大陆和台湾地区也不例外。通过对比分析两岸保险保障基金制度可以相互借鉴和学习，并为进一步交流与合作奠定基础。
 
    两岸保险保障基金制度的发展历程
 
    大陆保险保障基金制度的设置初见于1995年颁布的《保险法》，其第九十六条规定：“为了保障被保险人的利益，支持保险公司稳健经营，保险公司应当按照金融监督管理部门的规定提存保险保障基金。保险保障基金应当集中管理，统筹使用。”2004年，中国保监会发布《保险保障基金管理办法》，2008年，保监会、财政部、中国人民银行共同制定了新的《保险保障基金管理办法》（下称《办法》），使得保险保障基金制度有了明确的法律依据。2007年，保险保障基金花费资金累计约27亿元人民币购买新华人寿共2.7亿股份；2011年，保险保障基金又注资中华联合保险公司60亿元。
 
    台湾保险安定基金制度是指当保险人有失却清偿能力可能之时或者失却清偿能力，无法履行保险给付责任或负担契约责任时，以设立一基金或法人，担负垫付或保护保户权益为目的的制度。其设立起因于1972年2月台湾国光人寿的破产事件，因为投保该公司的多年保费完全落空，同时又有其他人寿保险公司因投资不当或业务开展受阻，财务陷入困境，使社会大众对保险业的信心产生动摇。因此，台湾相关机构于1974年4月订立《人寿保险业安定基金设置及管理办法》，1992年将财产保险纳入保险法增列保险安定基金的规定，从此安定基金制度在法律上有了明确依据。1993年1月，台湾“财政部”正式设立人身保险安定基金和财产保险安定基金。
 
    两岸保险保障基金设立目标的比较
 
    保险保障基金的目标可见《办法》第一条：“为了规范保险保障基金的筹集、管理和使用，保障保单持有人合法权益，促进保险业健康发展，维护金融稳定……”。台湾安定基金的目标可见台湾《保险法》（2010年修订）第一百四十三条之第一项：“为保障被保险人之基本权益，并维护金融之安定，财产保险业及人身保险业应分别提拔资金，设置财团法人安定基金。”其目标为保障被保险人的基本权益和维护金融安定。
 
    对比设置目标，两岸保险保障基金制度是基本一致的。首要目标是保护消费者个人（如被保险人、保单持有人等）的合法权益，问题保险公司失去偿付能力之后，保险保障基金代为垫付保险金的支付义务，这是保障基金最基本、最首要的目标。次要目标为救助问题保险公司，保险保障基金通过股权抵押贷款等方式资金救助问题保险公司，避免问题公司危机的扩大和传染，并诱发系统性风险的可能性，从而维护金融秩序的稳定。最后，保险保障基金公司协助监管机构实施对行业重大风险的检测，提前预警识别问题保险公司，并建议监管机构进行风险处置。
 
    虽然，从设置目标来看，救助被保险人、保单持有人等为基金的首要任务。但在救助实践中，基金对问题保险公司的救助更多于对个人的救助，其原因在于救助问题保险公司的成本往往小于救助个人的，能有效控制个体公司风险的传染并危及行业稳定。可是，两岸基金在现有法律规定中，对问题保险公司的救助内容还比较含糊不清。因此，不妨在相关法规文件中，直接明确对问题保险公司的救助原则、介入时机和具体措施等内容，给予保险市场退出机制更多法制性和透明性，这将利于该制度的进一步完善和发展。
 
    两岸保险保障基金费率的比较
 
    依据台湾《保险法》（2010）第一百四十三条之第一项规定，台湾安定基金由各保险公司缴纳，其比例不得低于各保险公司总保险费收入的千分之一（财产保险为千分之二），安定基金累积的金额不足保障被保险人权益，且有严重危及金融安定可能时，报经主管机构同意，可向金融机构借款。《保险保障基金管理办法》第十四条：“保险公司应当按照下列规定，对经营的财产保险业务或者人身保险业务缴纳保险保障基金，缴纳保险保障基金的保险业务纳入保险保障基金救助范围：（1）非投资型财产保险按照保费收入的0.8%缴纳，投资型财产保险，有保证收益的，按照业务收入的0.08%缴纳，无保证收益的，按照业务收入的0.05%缴纳……。”
 
    台湾安定基金的缴纳费率比较简单，如人身保险只是规定为总保费收入的千分之一，并未就不同产品的风险属性设定不同缴纳比率。大陆保险保障基金的缴纳按照业务类型（如投资型和非投资型财产保险产品等）有不同的缴纳比率（从0.05%至0.8%不等），体现出一定的风险匹配和公平原则，这点值得台湾保险安定基金去借鉴。
 
    两岸保险保障基金救助限额的比较
 
    以人身保险为例，安定基金对每一保险公司单一动用事件依据台湾《保险法》（2010）第一百四十三条之三第一项第三款：“（1）身故、残疾、满期、重大疾病（含确定罹患、提前给付等）保险金：以每一被保险人计，每一保险事故；或每一被保险人之所有满期契约（含主附约），为得请求金额之百分之九十，最高以新台币三百万元为限。（2）年金（含寿险之生存给付部分）：以每一被保险人计，所有契约为得请求金额之百分之九十，每年最高以新台币二十万元为限。… …”。
 
    保险保障基金依据《办法》第二十一条：被依法撤销或者依法实施破产的保险公司的清算资产不足以偿付人寿保险合同保单利益的，保险保障基金可以按照下列规则向保单受让公司提供救助：（1）保单持有人为个人的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的90％为限；（2）保单持有人为机构的，救助金额以转让后保单利益不超过转让前保单利益的80％为限。
 
    从基金的救助额度上来看（以人身保险为例），台湾安定基金根据不同给付金类型制定不同的给付比例和限额。大陆保险保障基金的使用不针对个人，因为按照《办法》第二十条的规定，被依法撤销和实施破产保险公司的人寿保险合同只能依法转让，或者被指定公司接收，这与基金救助保单持有人的首要目标有些偏离。其次，这里还存在一些制度上的漏洞，问题保险公司的“烫山芋”保单转让可能存在较大难度，如果转让不能成功，接下来如何处置并无相应规定。从救助金额的限额上，台湾安定基金设置了每一被保险人的绝对限额；而大陆保险保障基金只是设置比例限额，却没有设定绝对限额，这有可能造成对单个保单持有人的较高给付额，进而导致基金规模总额相对于救助额度的不足。
 
    两岸保险保障基金主要职能和救助时机的比较
 
    台湾《保险法》（2010）第一百四十三条之第三项规定，保险安定基金办理事项如下：“（1）对经营困难保险业之贷款。（2）保险业因与经营不善同业进行合并或承受其契约，致遭受损失时，安定基金得予以低利贷款或补助。……”依据《办法》第八条，保险保障基金公司依法从事下列业务：“（1）筹集、管理、运作保险保障基金；（2）监测保险业风险，发现保险公司经营管理中出现可能危及保单持有人和保险行业的重大风险时，向中国保险监督管理委员会提出监管处置建议；（3）对保单持有人、保单受让公司等个人和机构提供救助或者参与对保险业的风险处置工作……。”
 
    台湾安定基金的职能包括：贷款；低利贷款或补助；垫付投保人、被保险人及收益人的资金请求；执行代理行为之程序；担任接管人、清理人或清算人职务；承接不具清偿能力保险公司之保险契约。保险保障基金的职能包括：筹集、管理、运作保险保障基金；检测重大风险；提供救助和参与风险处置工作。因此，前者的职能比较具体和清晰，并具有很强的操作性。后者的职能则相对抽象和操作性低。
 
    保险保障基金选择救助时机的比较。实践中，大陆保险保障基金的使用都是对问题保险公司的资金救助。因此，如何发现最佳救助时机并介入是基金制度非常重要的环节，但是，两岸制度在这个方面都还缺乏有效的实施措施。例如，台湾保险安定基金的“对经营困难保险业之贷款”，究竟什么是“经营困难”并无实际的规定或指标去落实。再如，保险保障基金制度对“重大风险”的检测算是介入指标之一，只是目前各方面对“重大风险”并无统一的概念界定，如何检测就更无从谈起。
 
    总之，两岸的保险保障基金制度各有其优缺点，都有值得双方相互交流和借鉴之处，如果能够进一步实现理论层面、市场层面、监管层面的交流与合作，将能大大提高保险保障基金制度的有效性，有利于两岸保险业的健康发展和秩序稳定。