保险资金另类投资法律规范及实践

    随着2009年保险法修订，保险资金开启了另类资产的投资运用。随后，保监会出台一系列部门规章及其他规范性文件，形成了一套保险资金另类投资的规范体系，引导促进了保险资金运用以及保险资产管理业务的大发展。在保险资金运用市场化改革取得巨大成效的基础上，进一步优化规则体系，推动保险资金另类投资，保障保险资金投资安全性，促进保险业在泛资产管理行业迅速发展的时代增强行业竞争力，需要监管部门、市场主体及学界共同研究推动。
 
    一、基本情况与特点
 
    （一）基本情况
 
    2009年至今保险资金另类投资领域已经形成了“法律—部门规章—其他规范性文件”三层的体系结构。
 
    法律层面，2009年保险法第106条专门规定了保险资金运用的基本原则和规则，并授权保监会对资金运用的具体形式进行规定。
 
    部门规章层面，2009年后保监会逐步明确了保险资金在另类投资领域的运用规则。2009年至2011年，主要出台三个规章及规范性文件，包括《资金运用管理暂行办法》、《投资股权暂行办法》和《投资不动产暂行办法》，对保险资金进行不动产、非上市股权及私募股权基金投资的规则进行了细致规定。2012年起开始保险资金运用市场化改革。在前期经验基础上，调整监管思路为“放开前端，管住后端”，逐步增加投资品种，优化投资比例限制，开放境外非标资产配置等，促进保险公司优化资产配置，已经形成了较为完整另类投资资金运用体系。
 
    自2009年放开投资以来，保险资金另类投资规模迅速增长。特别是2013年以后，更为明显。2013年4月底，保监会初次公布该项细分数据时，其他投资规模仅为7851.71亿元，占保险资金运用余额的比例为11.25%。截至2014年底，保险另类投资规模已达22078.41亿元，占保险业投资总资产的23.67%。保险投资业务收益率6.3%，创下了5年来的最好水平。
 
    （二）体系特点
 
    与宏观形势密切相关。2006年，国务院指出保险对健全金融体系，完善社会主义市场经济体制，具有重要意义。保险资金另类投资是保险资金运用的重要组成部分，其政策与宏观形势密切相关。首先，随着新一届政府提出“简政放权，转变职能”的要求，保监会也调整监管思路“放开前端，管住后端”，把风险责任和投资权交给市场主体。其次，保险资金另类投资的范围、方式与宏观经济形势保持一致，许可投资范围围绕宏观政策导向适时调整。
 
    与金融体系创新密不可分。监管政策鼓励保险资金参与金融创新，主要表现在：一是实施能力备案，鼓励有相应能力的保险机构进行专业化管理，取得相应能力备案的机构可以开展相应创新业务，设计适合保险资金特性的投资模式及产品；二是引导开放保险资产管理机构发行、设立金融产品，尝试开放保险机构自行设立专业资产管理公司；三是全球资产配置明显加强，自2012年，开放了45个国家和地区的不动产、非上市股权投资，截至2014年底，保险资金境外非标投资已达239.55亿美元，对提高投资能力，加强资产全球配置，降低风险有积极作用。
 
    明显的风险导向。保险法强调保险资金运用必须稳健，遵循安全性原则。从前期通过加强投资标的、投资方式、比例限制等方式进行资金运用风险管理，转变到目前通过偿付能力、资产风险分级及加强对关联交易、保险集团、非保险子公司等特殊主体的综合管理，虽然管理模式有所变化，但仍然体现了明显的风险导向。
 
    二、实践中的问题
 
    （一）与商业惯例和国际惯例对接
 
    保险另类投资以投资标的为基础，从主体、方式、风险管理要求等进行综合规范。主要的投资标的包括了不动产、未上市公司股权、私募股权投资基金、其他金融产品。这套规则体系比较清晰地界定保险公司、保险资产管理公司的行为边界，在优化保险资金运用效率，发挥保险资金融通功能方面起到了良好作用。但是如果能够在逐步积累经验的基础上进一步抽象、总结投资行为的风险收益特征，进一步整合优化投资规则，将更好地促进保险资金另类投资的发展。
 
    一是在合理风险控制的前提下，是否可以借鉴实践中的惯例，适当开放现行监管要求。在现行监管规则下，不得利用借贷资金从事投资。从商业实践看，利用项目公司及合理的杠杆比率，结合有限责任的法律结构，利用借贷资金从事持有性不动产投资，可以降低税负、提高收益，控制风险。
 
    二是与国际经验接轨。境外投资中，出于节税等目的可能有较为复杂的结构设计。而该等结构，可能不易与境内规则一一对应。建议逐步积累境外投资经验，推动规则与国际经验接轨。例如境外投资，为节税考虑，可能涉及多层SPV，并在基础资产层面使用一定的银行借款。从合规角度看，严格依据现行监管政策，对SPV如何定性，基础资产使用一定杠杆如何界定，需要进行一定的解释及与监管部门的沟通。
 
    （二）推动保险资金发挥优势
 
    保险资金具有长期、稳定、成本合理的优势，引导保险机构充分发挥保险资金的优势，与其他金融行业进行差异化竞争，有助于提高保险资金的配置效率。目前，保险资金运用与其他金融行业仍有同质化竞争的问题。
 
    例如，在基础设施、公共服务投资领域，相比可以从事权益性投资的银行理财、信托、证券公司资管产品相比，保险资金有期限长、成本低等优势。在目前中央政府积极推动地方财政体制改革，转变政府职能，推广PPP的形势下，是否可进一步研究明确保险资金以股权方式直接投资基础设施项目的相关规则，以便充分发挥保险资金优势。
 
    又如，在医疗、健康、养老服务等与保险业相关的行业存在天然的契合性以及外部条件的适宜，令保险资金在进军医疗、健康、养老产业的步伐呈现出“加速度”的节奏。健康保险是健康服务业的重要组成部分，医疗机构是健康保险实现良性发展的重要影响因素，而养老社区与医疗护理机构之间密切相关。保险资金长期稳定的特点，非常适合投资规模大、盈利周期长、回报较稳定的医疗健康养老产业，可以优化投资组合，实现保险资金新的业务增长点和盈利点。
 
    （三）参与资产管理行业竞争
 
    目前，保险业从事另类投资形成的资产仍多停留在实施的投资主体或保险行业内。保险业投资的大量资产能够产生较好的现金流，具备产品化或证券化的条件。如产品化可得到进一步发展，将有利于吸引其他资金配置保险资产管理产品，提高保险业在泛资产管理行业中的投资能力和地位，并与保险业务产生良好互动。
 
    从保险资产管理产品的情况看，产品相关规则还较为分散或简单，缺乏对保险机构发行资产管理产品的统一规则，基础资产、产品各参与主体的定位和权利义务也有较为复杂的适用规则，有进一步整合的空间；产品发行、资金募集、产品流通规则等，也存在进一步统一规范的空间。
 
    此外，一项另类投资业务往往涉及多个行政主管部门的行政管理事项，相关部门对保险机构开展相关业务的情况并不熟悉，存在一些操作问题（例如房地产登记、工商注册登记等方面），建议监管部门统筹协调。
 
    三、规则体系优化的建议
 
    （一）推动产品化
 
    建议整合现行规则体系，推动保险资金另类投资向产品化发展。鼓励保险公司成立专业的资产管理机构；进一步统一私募资产管理产品的规则，并健全产品交易等配套规则。
 
    产品化从投资和资金运用角度有利于增强非标准投资的流动性，有利于管理投资风险，提升行业整体竞争力；从监管规则角度，也有利于统一从管理人角度对另类投资行为进行规范。例如，便于统一投资管理机构的能力要求；便于在基础资产层面作出统一的规范，包括提炼基础资产的风险收益特征，对基础资产进行穿透管理；便于建立统一的保险资产管理产品交易平台。
 
    同时，建议进一步明确负面清单管理，特别是从监管层面引导保险机构确保交易结构的清晰透明。从前一阶段金融行业的实践中可以发现，部分金融产品为规避监管存在较为严重的多层嵌套或其他特殊结构，造成基础交易环节过多，实际上并未真正起到信用增进的作用，甚至可能导致各参与主体的权利义务模糊，投资本金及收益无法落实到最终责任人的情况。
 
    （二）加强与行政、司法部门的协调
 
    金融是经济领域创新最为活跃的领域之一，行政主管部门对金融创新的认识和理解需要一定的过程和时间；同时，司法存在一定的滞后性或谦抑性，对金融业务中一些法律关系的定性问题，也需经一段时间的审判实践活动，才能形成较为成熟的审判思路。如何协调金融创新与其他行政部门及司法之间达成平衡，也需要监管部门及保险行业与司法系统进行积极的沟通交流。