进一步完善保险资金境外投资监管制度

    最近一两年，我国保险资金境外投资的步伐明显加快：平安、安邦、国寿、阳光等公司频频发力，英国伦敦的劳埃德大厦、美国纽约的华尔道夫酒店、比利时百年历史的保险公司FIDEA和久负盛名的金融机构德尔塔·劳埃德银行等悉数被收入中国保险公司囊中。这些投资行为是保险公司资产海外配置需求和监管制度供给共同作用的结果。为解决好险资境外投资的法律合规问题，有必要就相关监管制度的完善进一步探讨。
 
    一、我国保险资金境外投资监管的制度现状
 
    从2004年《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》的颁布到2012年保险资金投资新政后《保险资金境外投资管理暂行办法实施细则》等规定的出台，我国保险资金境外投资的监管制度，沿着放松管制、改进监管的基本路径，经过十余年的演进，形成了目前比较全面和完备的内容：
 
    （一）监管体制和监管制度体系
 
    由于涉及到外汇收支，保险资金境外投资的监管主体除中国保监会之外，还有国家外汇管理局。保监会主要负责对投资主体和投资活动本身的监管，而外管局主要负责对外汇额度、资金收付等外汇事项的监管。
 
    现行的监管制度体系由层级较低的法律规范组成，主要是保监会、外管局等国家行政机关发布的部门规章和规范性文件。在《保险法》的保险业法部分，还没有关于保险资金境外投资的一般性规定。
 
    （二）监管制度的具体内容
 
    1、委托投资的结构模式
 
    现行监管制度认可的境外投资，采取委托人、受托人、托管人的三方结构模式。委托人是指保险资金拥有者，即保险公司；受托人是指接受保险公司投资委托的专业资产管理机构或专业投资管理机构；托管人是指接受保险公司委托保管投资资金的商业银行和其他金融机构。
 
    2、审批与资质要求、账户和投资额度管理
 
    保险公司从事境外投资必须经过保监会的资格审批。同时，相关规定对保险资金境外投资的当事人有着详细的资质要求。境外投资的当事人应当按照外汇管理规定，开设境外投资的账户，相关当事人要接受外汇管理局对账户使用情况的监管。最为要紧的是，保险公司必须向国家外汇管理局申请境外投资付汇额度，在额度范围内从事投资活动。
 
    3、地域、渠道和比例监管
 
    在投资地域上，目前允许投资美国等25个发达市场和印度等20个新兴市场。在投资渠道上，不得投资实物商品、贵重金属或者代表贵重金属的凭证和商品类衍生工具；投资金融衍生产品的，仅用于规避投资风险，不得用于投资或者放大交易。在投资比例上，境外投资余额合计不高于本公司上季度末总资产的15%，投资新兴市场余额不超过上年末总资产的10%。
 
    4、风险管理和操作要求
 
    为防范操作等方面的风险，保险公司应当建立与境外投资相适应的信息管理系统，根据偿付能力调整投资品种，有效管理受托人和托管人，合理选择交易对手和交易产品，做好衍生品交易和管理。监管制度对这方面进行了严格规定，甚至要求境外投资的委托协议、托管协议必须适用中国法或香港法、并明确如发生争议必须在中国境内或香港仲裁。
 
    5、信息披露与报告
 
    保险资金境外投资当事人应真实、准确、完整地向有关主体披露投资信息。同时，委托人、受托人、托管人在发生重大诉讼、组织重大变更等事项的时候应该按规定向保监会和外管局报告。委托人和托管人还要按要求向保监会提交有关投资情况、托管情况等内容的定期报告。
 
    二、现行保险资金境外投资监管制度的不足
 
    （一）相关保险监管制度还不完善
 
    1、对投资规范的要求有待细化
 
    在实际操作过程中，不少保险机构感到境外投资规范部分的规定还不够具体，让保险机构开展相关业务无所适从。比如，境外投资的监管规定中另类投资规定不够细致，而这类投资在境外市场非常活跃，这使得境内保险机构如进行相关投资，面临较大的合规风险。
 
    2、对风险管理的要求有待提高
 
    目前的监管规定对保险资金境外投资的风险控制和管理做出了诸多规定，但由于海外投资风险的特殊性和复杂性，这些规定仍可以持续完善：首先，可以对投资决策机制和授权管理制度作出内外有别的要求。其次，应强调对投资项目的事前尽职调查和可行性研究，并作出强制性要求。
 
    3、监管方法手段有待丰富
 
    目前的监管方法手段还有进一步丰富的空间。比如，现有监管规定对保险资金来源、保险机构不做分类要求，有失科学性，不利于监管资源的合理分配和风险的有效防范。
 
    （二）相关外汇管理制度存在缺陷
 
    虽然近年来保险资金境外投资相关的外汇管理制度在鼓励“走出去”、简政放权的大背景下改进、简化不少，但相关外汇管理制度仍然规范化程度不够且较为严苛，与保险监管制度的协调性不够。这主要表现在两个方面：
 
    1、境外证券投资额度管理制度不够规范
 
    按照《合格境内机构投资者境外证券投资外汇管理规定》的要求，保险机构进行境外证券投资，必须向国家外汇管理局申请投资额度，在额度范围内进行境外投资。但是，外管局批准额度依据什么标准、如何确定具体额度等问题却没有明确的规定。
 
    2、保险机构境外直接投资的外汇管制过严
 
    比如，按照刚刚实施的《直接投资外汇业务操作指引》的要求，进行境外直接投资的保险机构必须向办理相关外汇业务的银行提供保险监管部门对该项投资的批准文件或无异议函。这意味着保险机构必须就具体的境外直接投资项目取得保监会的批准或者监管意见；而根据保险监管规定，在符合比例监管等要求的情况下，保险机构是无须就每一个具体投资事项申请保监会审批的。
 
    三、保险资金境外投资监管制度的完善建议
 
    （一）进一步放松行政管制
 
    1、相关行政审批的完善
 
    保监会根据保险机构能力发展和投资市场风险变化情况，可以对从事境外投资的相关行政审批进一步简化。当然，这种行政审批的简化也应该与保险资金境外投资的实际情况相吻合。在外汇管制方面，外管局也应对各种相关的行政审批进行权力下放、简化流程材料甚至取消部分审批的改革，在实施好国家货币政策的同时适应市场化改革的需要。
 
    2、进一步调整投资比例要求
 
    从域外保险资金境外投资监管的情况来看，英国、法国、日本没有具体比例的限制，美国、台湾地区分别将这一项的投资比例限定为10%-45%不等。保险监管机构可以根据境内外投资市场和我国保险机构境外投资能力的变化，在未来适时调整比例等限制。
 
    （二）持续改进保险监管手段方法
 
    1、区分保险资金、加强分类监管
 
    由于保险资金的来源、所属主体不同，对保险资金运用的监管也应区别对待。比如，具有负债性的保险资金和自有资金，其在性质上就有差别，因此需要区别运用和监管；寿险公司与非寿险公司的保险合同的期限不同，保险资金的可使用期限也就不同，其投资的重点应当不同。
 
    2、进一步细化投资品种和渠道方面的监管规定
 
    针对若干重点投资品种、重要投资流程做出更加具体的操作规定，以规范保险机构的投资行为。比如，可以对境外另类投资、海外不动产投资、海外投资决策和授权的基本要求做出明确而具有可操作性的规定。
 
    （三）不断提高对保险机构的风险管理要求
 
    1、健全信息披露机制
 
    实施有效的信息披露，让市场和社会对投资主体进行有效的监督，是保险监管的一种有效方法。应加强信息披露制度建设,利用先进的风险资本评估、保险监管信息指标等技术,完善保险资金境外投资的信息披露机制和信息披露具体要求,同时确保披露数据真实、公开和透明。
 
    2、加强法律风险等操作风险的防控
 
    由于法律、社会环境的不同，境外投资所面临的法律等操作风险远高于境内投资。我们建议应该将境外投资项目的事前尽职调查作为强制性要求，明确规定在监管规范中，以加强风险防控。
 
    （四）进一步改进相关的外汇监管
 
    1、外汇额度管理应与保险监管规定协调一致
 
    外管局可以根据保监会确定的境外投资资金比例要求和保险机构自身资产实力状况，制度化地确定保险机构境外投资的付汇额度；同时，额度可以根据保险机构自身资产状况，进行动态的调整。这样，额度管理就更为科学、合理，有针对性。
 
    2、改进对境外投资主体的监管方法
 
    比如，积极拓展对境外投资主体非现场监管的信息源。充分利用外管局和人民银行内部已建立的各类信息监测系统，了解投资主体的外汇收支等方面的情况。再比如，探索建立境外投资外汇收支的预警体系，建立预警指标，结合必要的现场检查，以实现对保险机构等投资主体的有效监管。